Программно-целевые методы управления обновлением существующей жилой застройки

Важнейшим стратегическим направлением стабилизации развития экономики города выступает воспроизводственная политика в сфере жилья и инженерной инфраструктуры, явившаяся мультипликатором экономического роста развития экономики, обеспечившая радикальный поворот от прямой финансовой поддержки производителя к поддержке потребителя-гражданина, желающего приобрести жилье и улучшить жилищные условия путем внедрения кредитно-финансовых механизмов, создания условий для существенного роста платежеспособного спроса и внедрения механизмов, позволяющих задействовать в жилищной сфере внебюджетные источники финансирования, включая средства населения, частных и институциональных инвесторов.

Реализация задач жилищного строительства и реконструкции жилищного фонда предусматривает комплекс методов, сочетающих рыночно-ориентированный финансовый механизм для обеспечения условий по созданию разнообразных форм и способов приобретения жилья и целенаправленную жилищную политику в сфере социальных программ поддержки малообеспеченных семей.

Инвестиционная политика в жилищной сфере, рассматриваемая как совокупность методов управления и регулирования органами власти процесса принятия нормативно-правовых и хозяйственных решений, определяет основные направления инвестиций, меры их концентрации и интеграции на ключевых приоритетах социально-экономического развития города, механизмы вовлечения в инвестиционный процесс внебюджетных средств, кредитных и заемных ресурсов, предоставления льгот юридическим и физическим лицам, от чего зависит стабильность темпов и сбалансированности роста жилищного потенциала, получения наибольшего прироста жилой площади и дохода на каждый рубль затрат.

Сбалансированность структурной политики состоит в привлечении инвестиций пропорционально выбранным приоритетам в жилищно-воспроизводственной политике и всемерном содействии инвесторам, деятельность которых отвечает городской инвестиционной политике. Инструментом реализации структурной политики явились целевые инвестиционные программы. Ежегодные инвестиционные программы правительства Москвы призваны обеспечить как баланс потребностей развития города и финансовых ресурсов, так и баланс прав и обязанностей города и инвесторов. Правительство Москвы разрабатывает и реализует краткосрочные и среднесрочные отраслевые и целевые инвестиционные программы в области реализации жилищной политики: например, программа сноса и реконструкции 5-этажного панельного и ветхого фонда и др.

Данными документами планируются основные натуральные и стоимостные показатели, число которых уточняется по мере методической наработки опыта формирования инвестиционных программ.

Утвержденная поэтапная схема планирования, подготовки и реализации городских инвестиционных программ на территории г. Москвы представлена на рис. 7.8.

Актуальность решения проблемы определяется необходимостью повышения эффективности распределения финансовых ресурсов в строительство, реконструкцию жилья и инженерную инфраструктуру, обеспечивающих комплексную застройку территорий и воспроизводственную политику в городе с целью создания в городе более благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Важнейшей задачей является обеспечение финансирования заданий адресной инвестиционной программы города за счет городских и привлеченных средств, направленных на обеспечение комплексной застройки и инженерной инфраструктуры территорий массового жилищного строительства, на основе принятия эффективных решений по распределению и оптимизации ресурсов, увязанных с воспроизводственной политикой в сфере жилья.

Необходимым условием рационализации структуры и пропорций капитальных вложений является разработка методов определения наиболее эффективного планирования имеющихся финансовых ресурсов с целью получения максимальной отдачи в зависимости от условий конкретных районов города: типа застройки, состояния жилищного фонда и инженерных коммуникаций, демографических и экологических характеристик. Несмотря на наличие большого числа общетеоретических работ в данной области методические инструменты, обеспечивающие сбалансированность капитальных вложений в условиях рыночных отношений до настоящего времени не созданы, что делает весьма актуальным осуществление разработок в области определения реальных зависимостей между ценовыми и качественными характеристиками жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, прогнозирования характера данных зависимостей при условии реализации тех или иных инвестиционных программ, создание методики определения целесообразности их осуществления, минимизации стоимости, привлечения наиболее эффективных инвесторов.

Целью является повышение эффективности инвестиционных программ и сбалансированности распределения капитальных вложений в воспроизводство жилищной и инженерной инфраструктуры города на основе использования балансовых методов расчета и установления рациональных пропорций между затратами на строительство, реконструкцию жилья и инженерной инфраструктуры, разработки укрупненных нормативов планирования капитальных вложений, прогнозирования объемов привлечения средств населения и негосударственных инвесторов в жилищное строительство, совершенствования методов формирования оптимальной инвестиционной программы.

Острая необходимость поиска новых методов к комплексному решению проблем реорганизации территорий сложившейся застройки на основе программно-целевых подходов к проведению капитального ремонта, модернизации и реновации зданий и сооружений определяется следующими особенностями процессов обновления существующей застройки:

— работы по капитальному ремонту и модернизации домов проводятся в крайне недостаточных объемах;


— не осуществляются комплексный анализ требований жителей, предприятий и организаций, органов государственной власти, префектур управ районов к проведению комплексной реконструкции сложившейся застройки;

— отсутствует координация, обеспечивающая эффективное межведомственное взаимодействие при осуществлении комплексной реконструкции сложившейся застройки города;

— имеют место высокие риски вложения инвестиций, ограничены возможности инвестора в реализации проектов комплексной реконструкции градостроительных образований медленно осуществляется процесс согласования исходно-разрешительной и проектной документации;

— отсутствуют управленческие механизмы, стимулирующие постоянное снижение издержек (себестоимости) работ, как при реализации строительных программ, так и при эксплуатации жилищного фонда;

— устарели нормативы, определяющие требования к работам по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений.

Правительством Москвы осуществляются целенаправленные правовые и организационноэкономические подходы к стимулированию решения этих важных градостроительных и социальных задач. В табл. 7.3 представлены нормативно-правовые документы, регулирующие воспроизводственную политику в сфере жилья.



Пройдя несколько этапов развития, программный подход становится преобладающей формой регулирования пространственной организации территорий жилой застройки, важнейшим инструментом воздействия администрации города на процессы и обновление существующей жилой застройки.

На реализацию определенных Правительством Москвы мер в сфере капитального ремонта, модернизации и реконструкции жилищного фонда влияют следующие причины:

— обострение дефицита свободных от застроек земельных участков и недостаток бюджетного финансирования;

— отсутствие ясных и открытых правил организации переселения, участия населения в творческом процессе капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений сложившейся застройки;

— отсутствие эффективной городской системы отраслевого управления процессами, большая трудоемкость согласования документации;

— отсутствие эффективных систем информирования инвесторов об инвестиционных конкурсах;

— неэффективная система управления территорией, развитием и эксплуатацией жилищного фонда.

В Москве объемы капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений сложившейся застройки явно не соответствуют потребностям города, темпам физического и морального старения жилищного фонда, постоянно растущим запросам населения к качеству жилья и благоустройства территории.

В течение длительного времени капитальный ремонт жилых помещений проводился в недостаточных объемах. При общих объемах жилья, находящегося в неудовлетворительном состоянии, 28 млн. м2 в 2005 году запланировано осуществить комплексный капитальный ремонт жилых домов с отселением граждан на площади 36,8 тыс. м2, а капитальный ремонт и модернизацию жилищного фонда без отселения жителей — на площади 281,4 тыс. м2. Необходим переход к масштабному осуществлению капитального ремонта и модернизации жилищного фонда, ведению комплексной реконструкции градостроительных образований.

В капитальном ремонте, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений, а также реорганизации территорий сложившейся застройки нуждается порядка 500 городских кварталов, что составляет около 30 % общего числа кварталов жилой застройки города. Ежегодная потребность в проведении этих работ составляет порядка 50 кварталов.

Работы по реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий сложившейся застройки могут быть проведены только с привлечением внебюджетных инвестиционных источников. К этому сектору рынка имеется большой интерес инвесторов, однако объем инвестиций в работу по реконструкции и реновации сложившейся застройки остается недостаточным.

В столице резко обостряется дефицит свободных от застроек земельных участков, на которых можно вести новое строительство. Теперь строительство жилых домов преимущественно связано со сносом старых домов и с необходимостью решения проблемы переселения жителей, систематического исследования их потребностей.

Сложившаяся ранее практика точечного ведения работ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений приводит к ухудшению архитектурно-пространственной выразительности сложившейся застройки, уменьшению социально-психологического и экологического комфорта, снижению инвестиционной привлекательности проектов.

Реконструкция и реновация, капитальный ремонт и модернизация сложившейся застройки проводятся в кварталах, которые, как правило, имеют сильно изношенное инженерное обеспечение (водопровод, газ, канализация, электричество, тепло). Решение вопросов инженерного обеспечения существенно влияет на затраты и порядок проведения реконструкционных работ. Введение новых норм на электроснабжение жилых помещений пока оставляет открытыми вопросы по дополнительной передаче электрической мощности и, как следствие, приводит к необходимости усиления распределительных магистральных электрических сетей.

Реконструкция и реновация, капитальный ремонт и модернизация зданий, сооружений, а также реорганизация территорий сложившейся застройки проводятся одновременно по нескольким программам, финансируемым из различных источников (федеральный бюджет, московский бюджет, иные источники).

Указанные работы контролируются различными ведомствами, и их общая координация в рамках отдельных территориальных единиц (например, кварталов) практически отсутствует. Ведомственная разобщенность ведения работ исключает возможность вариационного выбора варианта реконструкции с учетом множества заинтересованных сторон, включая органы власти, инвесторов и жителей. В условиях межведомственной разобщенности затруднено решение вопросов определения освобождающихся от застроек территорий, в частности, при реорганизации производственных территорий, общий высвобождаемый ресурс которых только на 2006 год составляет порядка 370 га.

Вместе с тем в Москве есть необходимый потенциал (возможности) для развития работ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий на основе комплексного подхода. Эти возможности характеризуются следующими факторами

— большинство проектов по реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий являются высокорентабельными и привлекательными для инвесторов;

— сложилась устойчивая тенденция снижения рисков инвестирования за счет совершенствования организации работ, улучшения нормативно-правовой базы, внедрения в работу строительного комплекса информационных технологий управления ресурсами;

— накоплен большой опыт планирования и организации строительных работ, разработки исходно-разрешительной и проектной документации, проведения экспертизы, формирования стоимости и проведения тендеров по новому строительству;

— имеется исходная информационная база по составу первоочередных объектов и номенклатуре задач для комплексной реконструкции сложившейся застройки,

— имеются стартовые материально-технические, финансовые и трудовые ресурсы, а также ресурсы ведомств федерального подчинения, других территорий;

— имеются новые возможности использования продуктов стройиндустрии и промышленности строительных материалов, позволяющие существенно повышать качество капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений;

— имеются технологии, позволяющие за счет реконструкции зданий и сооружений достигать существенно более низкой себестоимости по сравнению с реновацией, включающей снос зданий и новое капитальное строительство и др.

Однако существующий организационно-управленческий механизм обеспечения комплексности работ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений сложившейся застройки города Москвы эти возможности использует недостаточно.

В целях обеспечения требуемых объемов реконструкции и реновации сложившейся застройки, модернизации и капитального ремонта жилищного фонда, определенных Территориальной схемой очередности разработки и реализации городских программ по реконструкции, реновации, модернизации и капитальному ремонту жилищного фонда города Москвы, создания действенного механизма планирования и системы подготовки и реализации проектов комплексной реконструкции на условиях инвестиционной привлекательности и самоокупаемости Правительство Москвы утвердило среднесрочную программу капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений, а также реорганизации территорий сложившейся застройки города Москвы на 2004—2006 годы и Порядок планирования и реализации ежегодных городских программ комплексной реконструкции сложившейся застройки согласно Постановлению.

Реализация среднесрочной программы входит в состав городской инвестиционной программы строительства жилья, реализуется в ее составе и выделяется путем ведения обособленного учета и отчетности по натуральным показателям; выход площади, объем площади реконструкции, нового строительства (реновации), объем переселения; финансовые потоки; объем средств, получаемых в бюджет от реализации коммерческой части проектов и затрат бюджета на дофинансирование несбалансированных проектов.

Основными задачами программы являются:

— обеспечение комплексности решения вопросов реорганизации (преобразования, реконструкции) территории сложившейся застройки с определением квартала или его планировочно-обособленной части в качестве минимального элемента инвестиционного контракта;

— повышение социальной эффективности комплексной реконструкции сложившейся застройки на основе осуществления постоянного мониторинга и плановых исследований потребностей населения к улучшению жилищных условий;

— создание различных механизмов согласования с москвичами вопросов переселения и формирования благоприятной социальной среды реализации программы;

— обеспечение достаточного для реализации программы объема инвестиций на основе повышения открытости участия инвесторов в конкурсах, упрощения процедуры согласования проектов, повышения заинтересованности инвесторов в эксплуатации жилищного фондам в планировании преобразований;

— развитие инфраструктуры системы отраслевого управления процессами комплексной реконструкции сложившейся застройки;

— обеспечение эффективного перераспределения доходов, формирующихся у города в результате проведения торгов на право заключения инвестиционных контрактов, на финансирование социально значимых и коммерчески непривлекательных проектов реновации и реконструкции, а также капитальный ремонт;

— создание условий постоянного повышения эффективности деятельности собственников и управляющих недвижимостью в жилищной сфере, в том числе за счет совершенствования института самоорганизации населения и развития рынка услуг организаций, управляющих процессами эксплуатации;

— повышение качества строящегося жилья на основе внедрения методов менеджмента качества, в том числе за счет формирования сертификационных центров, а также повышения инвестиционной привлекательности процессов эксплуатации;

— совершенствование нормативно-правовой базы работ по комплексной реконструкции сложившейся застройки.

Планирование объемов, темпов и очередности проведения мероприятий по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений сложившейся застройки города Москвы ведется в соответствии с Генеральным планом развития Москвы до 2020 года, а также формируемой на его основе Территориальной схемой очередности разработки и реализации городских программ по капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации зданий и сооружений сложившейся застройки.

Основным первичным объектом комплексной реорганизации принят квартал сложившейся застройки, вт.ч. расположенные на его территории здания, сооружения, объекты комплексного благоустройства и инженерной инфраструктуры.

В настоящее время результаты разработки Территориальной схемы рассматриваются как одно из оснований формирования долгосрочной городской программы комплексной реконструкции сложившейся застройки, приоритетное в части территориального распределения планируемых мероприятий (территориальных подпрограмм) и паритетное в части объемов, темпов и сроков их реализации. Основными результатами разработки Территориальной схемы являются:

— типы сохранения и реорганизации сложившейся застройки;

— распределение подпрограмм по территории города;

— распределение объемов мероприятий по видам территориальных и отраслевых подпрограмм;

— распределение видов мероприятий по очередности их реализации.

При этом основными типами реорганизации сложившейся застройки считаются:

— капитальный ремонт и модернизация;

— реконструкция и реновация (замена);

— научная реставрация и реконструкция исторического фонда;

— комплексное благоустройство территории.

Режим капитального ремонта и модернизации, включая планово-предупредительный и комплексный ремонт, предусмотрен для жилых строений, не нуждающихся в улучшении планировки квартир и с износом основных элементов, не превышающим 60 %.

Режим реконструкции предусмотрен для части жилищного фонда города, требующей замены перекрытий и (или) перепланировки квартирной части при условии, что износ основных элементов таких зданий не превышает 40 %.

Основные объемные показатели комплексной реконструкции сложившейся жилой застройки до 2007 года в программе определены с учетом оценок объемов жилищного фонда, требующего проведения мероприятий по сохранению (капитальному ремонту и модернизации) и реорганизации (реконструкции и реновации) в долгосрочной перспективе, определяемой Генеральным планом развития города до 2020 года.

Проектные предложения исходят из условия полного использования расчетного нормативного резерва территории, при этом использование нормативного резерва на территориях кварталов с режимом преимущественного капитального ремонта предполагает дополнительный режим вмешательства, не направленный непосредственно на компенсацию физического и морального старения существующего жилищного фонда, а именно — режим жилищного строительства (доуплотнения).

Общая площадь кварталов, на территории которых сконцентрирована основная масса (90 %) жилой застройки, нуждающейся в реставрации, капитальном ремонте, реконструкции и реновации (замене) до 2007 года, составляет 4,2 тыс. га. Из них 3,0 тыс га составляют кварталы, на территории которых преватирует один из вышеназванных типов реорганизации, и 1,2 тыс. га — кварталы смешанных типов.

Территориальной схемой учтены три основные группы факторов.

— факторы технического состояния жилищного фонда города, в т.ч. состояние инженерных коммуникаций;

— факторы социальных условий фактического использования жилищного фонда;

— факторы градостроительной, в том числе пространственной, организации застройки и функционально-планировочной организации территории жилых образований.

Вместе с тем. наряду с перечисленными, в работах по комплексной реконструкции конкретных кварталов приходится учитывать и другие важные факторы, такие, как согласие москвичей на переселение и преобразование, учет мнения префектур административных округов, состояние инженерной инфраструктуры, инвестиционная обеспеченность проекта, прогнозируемая эффективность управления жильем (процессами эксплуатации), экологический фактор

Проектное решение по установлению для кварталов размещения существующей жилой застройки (не обладающей историко-культурной и средовой ценностью) одного преобладающего или нескольких режимов поддержания или реорганизации жилищного фонда, а именно проведения планово-предупредительного или комплексного капитального ремонта и модернизации, проведения реконструкции, замены фонда, основывается на сопоставлении градостроительных и технических критериев целесообразности вышеназванных видов мероприятий.

Предложения по градостроительно целесообразным режимам реорганизации жилой застройки формируются исходя из учета перспективного качества градостроительной организации жилых территорий и перспективного качества размещенного на них жилищного фонда.

Финансирование программы осуществляется по направлениям:

— непосредственно работы по комплексной реконструкции сложившейся застройки города (реконструкция и реновация, капитальный ремонт и модернизация),

— мероприятия по подготовке территории к капитальному ремонту, модернизации, реконструкции и реновации, включая переселение жителей, освобождение строений от собственников и арендаторов;

— мероприятия организационно-технического характера подготовительного периода, а также сопровождающие реализацию программы. Сюда относятся научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки в части подготовки нормативной технической документации в области капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий сложившейся застройки города и иные расходы, связанные с организацией процесса реализации программы.

Финансирование программы осуществляется за счет и в пределах средств, предусмотренных в городском бюджете на реализацию среднесрочной программы капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений, а также реорганизации территорий сложившейся застройки города Москвы на 2004—2006 гг., и средств инвесторов.